姜鲁鸣：全力破解制约深度融合的体制瓶颈
来源：解放军报，作者：姜鲁鸣 国防大学马克思主义教研部教授
核心提示：我们要加快形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。军民融合发展涉及企业、区域、领域、国家四个维度，覆盖微观、中观、宏观三个层次，必须建立和完善横向全覆盖、纵向大贯通的科学权威的军民融合领导管理体系。
●加快形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系
●加快形成国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系
●加快形成系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系
近年来，在推动我国军民融合发展的实践中，逐步形成了联接军地的各类体制机制，相关制度在实践中发挥了重要作用。与此同时，军民融合体制不顺的问题仍十分突出，是制约当前军民深度融合发展的第一难题。党的十八大确立的推动军民融合发展的三大举措，十八届三中全会提出的在国家层面建立四大融合机制，十八届五中全会提出的健全军民融合发展的三个体系，特别是近期中央决定成立习近平同志任主任的中央军民融合发展委员会，核心都是要根本理顺军民融合发展的体制问题。全力突破体制瓶颈，对于实现军民融合深度发展意义重大。
我国军民融合发展主要面临四个方面的体制问题。一是军地之间缺乏有效的体制联接整合，总体上仍处于军民分割的“二元体制结构”；二是军地两大系统内部各自为政，“多张皮”“多龙治水”的现象十分突出；三是各融合领域之间缺乏统筹协调，各说各话，各干各事，各类融合之间缺乏大系统的规划和整合，导致融合资源并未向现代体系作战能力生成聚焦；四是融合体制缺乏有效的纵向贯通，不少融合领域在体制上仍存在着“上军下民”等不顺不协调的问题。
在这些问题中，最突出的是军地体制联接耦合问题。现有的多数跨军地议事协调机构，事实上主要起着联系沟通作用，基本上没有决策权和监督管理权。在成立中央军民融合发展委员会之前，党和国家层面还没有任何一个机构担负统筹经济建设和国防建设、推进军民融合发展的职能。由于缺乏国家层面抓总的权威机构，在实际工作中往往是同一件事多个部门都在管又都说了不算，结果是各部门都从自身利益最大化出发，与其他部门进行讨价还价式的利益博弈，最终仅达成一种效益不高却能为各方接受的平衡方案。各相关部门“都管又都不管”的体制格局，常常会加剧“有协调、无结果，有议事、无决策，有启动、无监督”的工作低效问题。这使得，我国军民融合依然未能摆脱体制“碎片化”状态。
这种体制格局反映了我国军民融合体制发育深受复杂多元因素的制约。其一，历史沿革因素。在新中国成立后很长一段时期，我国一直实行着党政军一体、平战一体的国防建设模式，较好满足了计划经济时期国防建设的需要。改革开放后，由于种种原因，逐步形成和不断强化了经济和国防两大建设各自运行的“二元体制结构”。其二，改革滞后因素。长期以来，由于机械化战争实践和指挥管理体制分割等原因，国防和军队建设系统中的基本状况是“纵强横弱”，各大系统内的纵向关系基本是协调的，但在体制的横向联系上则不够紧密。这种格局影响了统一和体系性军民融合需求的形成，也制约着国防采购、军品价格、社会化保障等方面的改革步伐。国防科技工业改革滞后也很明显，宏观管理体制、科研院所体制、企业制度、国防知识产权等方面的改革有待深化，军工行业相对封闭发展的问题并没有根本解决。其三，利益格局因素。客观地看，改革开放以来，我国的国防部门及相关领域，行业型、部门型、区域型、企业型及混合型的各类利益主体已有不同程度的发育，在市场准入、行业壁垒等方面形成很强的军民融合阻力。显然，如果我们不能在这一关键问题上取得实质性突破，军民融合就会陷入“融而不合”“纳而不入”的困局，就难以走出“有共识难落实”的困境，推进军民深度融合就只会停留在口号和文件上。
面对这些问题及其深层制约因素，党、政府和军队都表现出了推动军民融合深度发展的坚强意志和决心。2017年1月22日，以习近平同志为核心的党中央决定，成立中央军民融合发展委员会，建立中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展。这是继中央政治局决定把军民融合发展上升为国家战略后作出的又一重大战略决策，是破解深层矛盾问题、加快形成军民融合“三个体系”制度建设的奠基工程。
以此为契机，我们要加快形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。军民融合发展涉及企业、区域、领域、国家四个维度，覆盖微观、中观、宏观三个层次，必须建立和完善横向全覆盖、纵向大贯通的科学权威的军民融合领导管理体系。新成立的中央军民融合发展委员会，从国家高端体制上解决了统一领导军民融合组织体制缺位的问题，是有力统领党、政、军各方力量，破解融合管理制度“碎片化”问题的科学制度设计。从国家角度看，要实现经济建设和国防建设发展进程同步、资源配置均衡、要素关系互动、政策制度兼容、国内国外统筹，需要深入研究和探索实践新体制有效运行的诸多问题，比如，如何整合各领域军民融合资源，如何有效布局和协调各区域军民融合发展，如何有效克服现有体制中军地分别从自身利益出发来考虑和推动军民融合的缺陷，如何有效化解长期困扰我们的“军队分散提需求、军地多头搞对接”难题，保证融合需求的“总出口”与融合供给“总入口”的完整对接，等等。只有使新体制具有强大的统筹力、决策力、协调力，实现管方向、管规划、管法规、管执行监督、管解决重大问题，才能真正从国家战略全局高度对军民融合发展全领域、全过程实施统筹规划、合理配置和统一领导。
以此为契机，我们要加快形成国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系。在军民融合发展中，国家主导、需求牵引和市场运作是三大基本作用力。其中，国家把控融合发展方向、规范政策法规、调节运行状态、提供公共服务，需求牵引军民融合各领域及其重大项目发展，市场协调各主体间的利益关系并提供基本融合动能。设立中央层面的专门机构，有利于形成国家主导、需求牵引、市场运作的强大合力。但如何综合运用党和国家坚强的意志力、融合需求的牵引力、市场的资源配置力，有力消除利益集团的阻碍和隔断，还需要不断地探索摸索。只有有效化解“要素强、系统弱”“指头硬、拳头软”等难题，我们才能在国家治理现代化的基础上推进经济建设和国防建设的融合发展。
以此为契机，我们要加快形成系统完备、衔接配套、有效激励的政策法规制度体系。新体制的顺畅运行，需要完备配套的政策法规制度体系作支撑。否则，“军转民”难升级，“民参军”难突破，军民协同创新难有实质进展，新体制在各融合领域的运转就会“挂空挡”。当前，应乘中央军民融合发展委员会成立之东风，进一步推进军民融合法律法规体系建设，建好战略规划、军地协调、需求对接、资源共享、监督评估等基本制度，健全投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购、标准兼容等政策手段。在这方面，我们应着眼“源头、过程、结果”的全程融合，按照规划科学、需求统筹、建设融合、管理规范、监督有力的要求，建设好系统配套的军民融合政策法规制度体系，让国家一切战略资源在经济建设和国防建设中得到高效利用，使所有经济要素在生产力提高和战斗力提升中贡献双重力量，确保军民融合深度发展富有动力、充满活力、形成合力。
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